İhaleli Ruhsat

Kamu hizmetlerinin özel kişiler tarafından yürütülmesinde kullanılan yöntemlerden biri olan ruhsat usulü, kendi içinde farklı uygulama biçimlerine sahiptir. Bu uygulamalardan biri de kamu hizmeti ruhsatının bir ihale süreci sonunda verilmesidir. “İhaleli ruhsat” olarak adlandırılan bu yöntem, idarenin tek taraflı bir işlemi olan ruhsat rejimini, ihale hukukunun şeffaflık ve rekabet ilkeleriyle birleştirmektedir. Bu yazıda, ihaleli ruhsat kavramı, hukuki niteliği ve Türk hukukundaki örnekleri ele alınacaktır.

İhaleli Ruhsat

İhaleli Ruhsat ve Şartlı Ruhsat

Kamu hizmeti ruhsatları, veriliş usullerine göre “ihaleli” veya “ihalesiz” olarak sınıflandırılabilirken, içeriklerine göre ise “şartlı” veya “şartsız” olarak ayrıma tabi tutulabilir. Bazı durumlarda, kamu hizmeti ruhsatları bir ihale ile verilebilir ve bu ihale sürecinde hazırlanan şartnamede belirtilen işletmecinin hak ve yükümlülükleri, ruhsata ek bir belgeyle veya doğrudan ruhsatın üzerine işlenerek ruhsatın bir parçası haline getirilir. İşte bu tür ruhsatlar, hem ihale usulüyle verildiği için “ihaleli ruhsat”, hem de işletmecinin hak ve yükümlülüklerini içeren bir şartlar listesi barındırdığı için “şartlı ruhsat” niteliği taşımaktadır.

İhale Şartnamesi

İhaleli ruhsat sürecinin merkezinde “şartname” kavramı yer almaktadır. Esasen kamu ihale hukukuna ait olan bu kavram, hem 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nda hem de 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nda tanımlanmıştır. 2886 sayılı Kanun’un 4. maddesi şartnameyi, “yapılacak işlerin genel, özel, teknik ve idari esas ve usullerini gösteren belge veya belgeler” olarak tanımlar. Şartnameler, tamamen idare tarafından tek taraflı olarak hazırlanır ve ihaleye katılmak isteyenler bu belgeleri olduğu gibi kabul etmek durumundadır; hazırlık sürecine müdahale edemezler. Bu yönüyle şartnameler, hükümleri genel ve kişilik dışı olduğu için düzenleyici idari işlem niteliğindedir.

Ruhsat Usulünde İdarenin Tek Taraflı Üstünlüğü

Kamu hizmeti ruhsatlarının verilmesindeki kural olarak ihale tamamlandıktan sonra bir sözleşme imzalanmamasıdır. İdare, ihaleyi kazanan istekliye tek taraflı bir idari işlemle ruhsat verir. Bu durumun önemli bir sonucu vardır: İhale şartnamesinde yer alan ve sözleşme imzalandığında akdi nitelik kazanarak tarafları bağlayan hükümler, bu usulde söz konusu olmaz. Ruhsat usulü, idarenin tek yanlı iradesiyle yürütülen bir rejimdir. Dolayısıyla idare, ruhsatı verdikten sonra dahi mevzuata uygun olmak kaydıyla ruhsata bağlı haklarda, yükümlülüklerde ve hatta mali koşullarda tek taraflı olarak değişiklik yapma yetkisini elinde tutar. Bu değişiklikler nedeniyle zarara uğrayan ruhsat sahibi özel  kişinin ise idareye karşı dava açma hakkı saklıdır.

I (a) Grubu Maden Ruhsatları İstisnası

Bu genel kuralın dikkat çeken bir istisnası, 3213 sayılı Maden Kanunu kapsamındaki I (a) grubu maden ruhsatlarıdır. İlgili yönetmelik uyarınca bu grup maden ruhsatları, il özel idarelerinin tabi olduğu 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’na göre ihale edilir. 2886 sayılı Kanun’a göre yapılan ihaleler genellikle bir sözleşme ile sonuçlandığından, I (a) grubu maden ruhsatı ihalesi sonrasında da bir sözleşme imzalanır. Bu durum, tek yanlı ruhsat rejimi ile özel hukuka tabi bir sözleşmenin bir arada bulunduğu karma bir hukuki yapı ortaya çıkarır.

Bu karma yapı şu sorunu doğurur: Sözleşme imzalandıktan sonra şartnamenin sözleşmenin uygulanmasına ilişkin hükümleri “akdi” hale gelir ve idare tarafından tek taraflı olarak değiştirilemez. Ancak diğer yanda, idarenin ruhsata bağlı hak ve yükümlülükleri tek taraflı olarak değiştirme yetkisi bulunmaktadır. Bu çelişkili durum karşısında, idarenin ruhsata ilişkin yapacağı tek taraflı değişikliklerin, taraflar arasında imzalanan sözleşmedeki hükümlere, özellikle de işletmeciye ek mali külfet getirecek hükümlere halel getirmeyecek şekilde olması gerektiği düşünülebilir.

Sonuç

Sonuç olarak, ihaleli ruhsat usulü, kamu hizmetlerinin gördürülmesinde idareye esneklik tanıyan tek taraflı ruhsat rejimini, öngörülebilirlik ve rekabeti sağlayan ihale mekanizmasıyla birleştiren önemli bir yöntem olarak karşımıza çıkmaktadır.

Av. Efehan Mihai ERGİNER